Инструменты

22 апреля - День Земли

26 апреля - Годовщина Чернобыльской катастрофы

29 апреля - День посадки деревьев

3 мaя - День Солнца

15 мaя - Международный день защиты климата

29.07.2016 | Участие общественности в принятии решений

Единственная причина существования местного самоуправления - улучшать жизнь своей общины. Лучше всего это получается, когда сама община принимает участие в решениях, и разделяет за них ответственность. К сожалению, достаточно редко обычные граждане интересуются управлением.

Поэтому, задачами общественных организация является, во-первых - самим участвовать в процессах принятия решений и, во-вторых - привлекать к этому своих сограждан.

Термины и определения

Заинтересованная общественность – это люди, интересы которых затронуты экологическими последствиями намечаемой хозяйственной или иной деятельности, или которые выразили свой интерес к последствиям намечаемой хозяйственной деятельности.

Информация – это сведения, знания, сообщения о положении дел, которые человек воспринимает из окружающего мира с помощью органов чувств (зрения, слуха, вкуса, обоняния, осязания).

Критерий — это признак, основание, правило, по которому производится оценка чего-либо на соответствие предъявленным требованиям.

Общественность – одно или более чем одно физическое или юридическое лицо, их ассоциации, организации или группы, за исключением: организаций и лиц, занимающихся разработкой и принятием законов; органов управления; органов судебной власти и других органов, принимающих решения в силу своих служебных обязанностей.

Общественные слушания – это организованное мероприятие в форме открытого обсуждения, которое обычно проводят органы местного самоуправления для изучения мнения населения, получения консультаций и поиска оптимального решения вопроса / проблемы по важнейшим вопросам жизни местного сообщества.

Принятие решения – процесс выбора одного варианта из нескольких альтернативных, имеющий целью достижение осознаваемого результата.

Независимые консультанты – эксперты, консультирующие общественность на платной основе.

Участие общественности – это непрерывный процесс взаимодействия между гражданами и учреждениями (организациями), ответственными за принятие решения. Целью процедуры общественного участия является принятие решения с учетом мнения всех заинтересованных сторон, позволяющего предотвратить или снизить возможные экономические, социальные и экологические риски до минимума.

Фасилитация – это помощь профессионального эксперта группам для эффективной совместной работы и целенаправленного вовлечения всех участников в обсуждение.

Законодательства в молодых демократиях, хотя и утверждают право граждан на участие в принятии решений, но не конкретизирует формы и методы обеспечения такого участия. Возможно именно поэтому местные муниципалитеты и бизнес-компании не готовы к такому виду взаимодействия с гражданами. Потому, нам стоит обратиться к международным соглашениям, которые ваша страна подписала.

Принцип участия общественности отражен в базовых документах международного экологического права, начиная от Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде, принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 года.

Так, Принцип 10 Декларации Рио закрепляет участие всех заинтересованных граждан на национальном уровне. Каждый человек должен иметь доступ к информации государственных органов, касающейся окружающей среды. Местным общинам гарантировано право участвовать в процессах принятия решений. Государства обязаны развивать и поощрять участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается возможность использовать судебные и административные процедуры, включая судебную защиту.

25 июня 1998 года министры европейских стран подписали в датском городе Орхусе конвенцию, известную ныне как Орхусская Конвенция, которая закрепляет право населения на здоровую окружающую среду, а именно: право получать информацию об окружающей среде, право обращаться в суд и право принимать участие в решениях, касающихся окружающей среды.

Права, гарантированные Орхусской Конвенцией:

Среди сторон-участников Орхусской Конвенции: Армения, Грузия, Республика Молдова, Украина.

В Конвенции определены минимальные уровни возможности участия и порядок действий, который необходимо соблюдать. Статьи 6, 7 и 8 Конвенции выделяют основные области участия общественности:

  • в принятии решений по конкретным видам хозяйственной деятельности;
  • в решении вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой;
  • в подготовке нормативных документов и/или общеприменимых юридически обязательных нормативных актов.

Подтверждением ранее принятых принципов и договоренностей стало принятие в 2012 году Генеральной Ассамблеей ООН Резолюции «Будущее, которого мы хотим».

Статья 44 Резолюции подтверждает, что более активное участие общественности зависит от расширения доступа к информации и обмена информацией между правительствами и общественностью. В этой связи необходимо предпринимать усилия для улучшения доступа людей к информационно-коммуникационным технологиям и услугам, и устранения разрыва в развитии цифровых технологий.

Статья 76 Резолюции призывает расширять участие граждан и способствовать обеспечению прозрачности, налаживанию партнерских связей для осуществления устойчивого развития.

Все эти международные документы поощряют органы власти во всех странах информировать общественность о своих намерениях, прислушиваться к голосу народа и сообща принимать решения. Однако, часто граждане сами не используют свои права, поскольку не владеют знаниями и навыками совместной деятельности с органами власти. Поэтому очень важно распространять знания о методах участия общественности в процессах принятия решений. В этой теме мы рассмотрим те инструменты, использование которых в вашей стране гарантируют упомянутые международные конвенции.

Принципы эффективной организации общественного участия в принятии решений.

Что такое «экологических значимые» решения?

  • решения по конкретным видам деятельности, которые могут оказать негативное влияние на состояние окружающей среды и здоровья людей (например, решения о строительстве предприятия, размещения полигона твердых бытовых отходов и т. п);

  • решения вопросов, касающихся планов, программ и политики, связанных с окружающей средой (например, планов развития территории сельской общины, района или конкретного города);

  • нормативные правовые акты, практическое применение которых может оказать воздействие на состояние окружающей среды.

Как происходит участие общественности (англ. public participation)?

Участие общественности можно представить в виде лестницы. Внизу лестницы людей лишь информируют о решениях, которые будут иметь на них влияние (рассылка сообщений или публикация на официальном веб-сайте). Общество в этом случае не имеет возможности повлиять на решение. На середине лестницы обществу предоставляют возможность высказать свое мнение насчет решений, прежде чем они будут приняты (консультации с общественностью, где люди просматривают проекты решений и делают замечания). На вершине лестницы общество помогает властям принимать решение (общественные слушания, общественная экспертиза). Хотя для каждого случая разрабатывается своя стратегия, положительные практики показывают, что лучше всего забраться по этой лестнице как можно выше.

Почему участие общественности так важно?

Когда привлекать общественность к участию?

Участие общественности происходит в территориальной общине. Оно не должно осуществляться в особых обстоятельствах, а должно стать частью повседневной жизни граждан, правом и обязанностью каждого члена территориальной общины, поскольку последствия принятых решений будут влиять на них и их семьи.

Лучше всего общественности включаться как можно раньше. Статья 6 Орхусской Конвенции подсказывает, когда именно:

  • на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
  • когда открыты все возможности для рассмотрения различных вариантов и когда может быть обеспечено эффективное участие общественности.

На практике это возможно лишь после того, как появится информация, с которой необходимо ознакомить общественность.

Как происходит сотрудничество в процессе принятия решений на местном уровне?

Заинтересованная общественность

Население, как правило, не принимает участия в общественных процедурах в полном составе. Активность обычно проявляет определенная группа людей, которая наиболее тесно связана с последствиями принимаемого решения, и которая стремится выразить свое отношение.

Если общественное мнение необходимо узнать на всех стадиях длительного процесса, лучше использовать представителей общественности. Когда общественность привлекают к участию слишком часто, ей это может надоесть, и она перестанет откликаться. Использование групп представителей позволит обращаться к общественности не так часто. А кроме того, у представительских групп сложится более компетентное мнение по вопросу, поскольку они будут участвовать в обсуждении каждой стадии.

В Орхусской Конвенции эта группа населения определяется как «общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе» (англ. concerned public) - заинтересованная общественность.

В связи с этим, заинтересованной общественностью обычно считаются:

  • общественные (неправительственные, некоммерческие) организации, которые представляют интересы определенной части граждан и могут сыграть свою роль в организации диалога, согласования интересов;
  • население, проживающее вблизи зоны воздействия планируемой деятельности, не представленная никакими общественными организациями - это отдельные граждане, инициативные группы.

Что может сделать заинтересованная общественность?

  • получить от органов местной власти, предприятий, учреждений, организаций и других лиц информацию об объектах процедуры участия общественности;

  • участвовать в общественных слушаниях (обсуждениях, сходах) на территории местной общины;

  • следить за соблюдением законодательства в сфере участия общественности;

  • участвовать в качестве наблюдателей и экспертов при принятии решений;

  • проводить собрания, семинары, конференции по вопросам участия общественности;

  • взаимодействовать с органами местной власти.

Этапы участия общественности в принятии экологически значимых решений

Какие ресурсы необходимы для общественного участия?

Время: людям необходимо время для того, чтобы узнать о проблеме, а также о возможных путях влияния на процесс принятия решения. Также время необходимо для исследования проблемы, организации встреч, разработки и внедрения плана действий.

Заинтересованные стороны: группы жителей, отдельные лица или общественные организации, которые интересуются определенной проблемой, должны собраться вместе и работать, как одна команда, с целью эффективного воздействия на процесс принятия решения. Люди могут собираться вместе на таких встречах, как собрания, дебаты и слушания, а также обращаться за советами к различным экспертам с целью получения наилучших результатов.

Внимание со стороны средств массовой информации: среди заинтересованных сторон всегда следует распространять необходимую информацию. Без информации участие общественности не имеет смысла. СМИ, особенно местные, играют важную роль в процессе привлечения населения к решению проблем общества. Они формируют общественное мнение простым и доступным способом, информируя территориальную общину о состоянии дел и запланированных мероприятиях.

Инструменты и технологии организации общественного участия в принятии решений

Общественное участие – это протяжённый по времени процесс, который может занимать от полугода до нескольких лет. Именно таким образом – в результате длительных обсуждений, приводящих к выработке общего мнения, – создаются в развитых странах планы территориального развития, проекты застройки районов, дорожного строительства, проекты лесоустройства и другие документы, которые не вызывают конфликтов на стадии реализации и не требуют пересмотра на следующий день после подписания.

Процедуры общественного участия

Процедуры участия общественности распространяются на:

  1. проекты правовых актов органов государственной власти, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду;
  2. проекты инвестиционных программ органов местного самоуправления;
  3. проекты договоров, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства;
  4. все виды градостроительной документации, в том числе:
    • проекты городской черты, а также сельских поселений;
    • генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также промышленных, рекреационных и других функциональных зон;
    • проекты детальной планировки и застройки общественного центра, жилых районов, магистралей городов и других поселений.
  5. проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ;
  6. проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов;
  7. получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду;
  8. согласование проектов строительства, в том числе, автодорог внутреннего назначения;
  9. проекты на разработку карьеров по добыче полезных ископаемых.

Наиболее подходящие процедуры эффективного участия общественности.

Этапы общественного участия

Как происходит участие общественности?

Участие общественности имеет место, когда все заинтересованные стороны сотрудничают для осуществления изменений.

Таблица 1. Примерная программа взаимодействия с заинтересованными сторонами

Заинтересованные стороны Способ связи Информация, подлежащая раскрытию Сроки выполнения
Люди, непосредственно затрагиваемые процессом, по которому необходимо принять решение: местные жители и работники. Информационные стенды по месту жительства, почтовые ящики, личные посещения домов. Рассмотрение жалоб, предложений. Перед началом процедуры общественного участия.

В ходе реализации проекта – обновление по жалобам.

Жители близлежащих населенных пунктов в регионе. Информационные стенды, средства массовой информации, интернет, социальные сети. Рассмотрение жалоб, предложений. Перед началом процедуры общественного участия.

В ходе реализации проекта – обновление по жалобам.

Региональная общественность. Газеты, интернет, Центр по трудоустройству. Рассмотрение жалоб. Ежеквартальное обновление.
Региональные средства массовой информации. Телефон, электронная почта. Подробная информация о проекте по запросу. Ежеквартальное обновление.
Местные неправительственные организации. Телефон, газета, документы и встречи по запросу на веб-сайте и в офисе. Информация о проекте и контактная по запросу. Ежеквартальное обновление.
Местные советы. Встречи, телефон, электронная почта, информационные стенды в местных советах. Решения местных собраний (сходов граждан). Ежеквартальное обновление.
Поставщики товаров и услуг. Информационные стенды с почтовыми ящиками, посещения офиса, интернет. Тендерная документация, требования по охране окружающей среды, здоровью и безопасности, рассмотрение жалоб. Ежеквартальное обновление.
Санитарно- эпидемиологическая служба (СЭС). Личное вручение документов в региональном офисе. Проектная документация. Перед проведением Государственной экспертизы.
Управление по чрезвычайным ситуациям. Официальные электронные письма, встречи и телефонные переговоры с региональным управлением. План готовности к аварийным ситуациям и реагирования на них. Перед началом реализации проекта и обратная связь после возникновения чрезвычайной ситуации.
Центральный профильный орган власти. Официальные электронные письма. Отчеты об использовании ресурсов, соблюдении законодательства и разрешениях. Перед началом реализации проекта.

Подача раз в полгода.

Международные неправительственные экологические организации. Отсутствие прямого контакта, документы доступны на веб-сайтах, электронная переписка. >Контактная информация. Перед принятием решения и в течение всего срока реализации проекта.

Планирование кампаний общественного участия

Стратегическое планирование является важным инструментом для общины, которая стремится развиваться, независимо от того, какой сферы принятия решений оно касается (экология, охрана здоровья, образование и т.д.). Этот процесс направлен на то, чтобы помочь гражданам понять поставленные цели и направлять свои действия на достижение результатов. Также этот подход направлен на то, чтобы четко и последовательно выполнять стратегический план, соблюдать его без отклонений, несмотря на лучшие намерения. Мотивацией для общины есть определенная ею модель желаемого будущего.

Стратегическое планирование для «Здоровых общин»

Контекст для использования метода. Эту методологию можно применять как первый шаг к решению конкретной проблемы. Данный подход использовался для разработки бюджета и управления в г. Альбукерке (Новая Мексика, США), для ежегодного плана Корпуса мира Армении и Студенческого форума Грузии, где студенты рассматривали будущие пути развития региона. Метод стратегического планирования используется организациями и группами людей в новых независимых государствах во всем мире.

Как это происходит?

Существует несколько ключевых позиций этого вида стратегического планирования:

Организационная структура процесса подготовки стратегического плана и мониторинга его реализации включает два основных компонента: открытое общественное собрание, в котором принимают участие все заинтересованные стороны, и работу постоянной Комиссии по мониторингу показателей стратегического плана.

Открытые общественные собрания: важное начало для того, чтобы все заинтересованные стороны могли высказать свое мнение. На собрании граждане обсуждают желаемые условия для своей общины и определяют, какой они видят общество в будущем. Ключевыми задачами подготовки открытых общественных собраний являются:

  • проведение рекламной кампании;
  • проведение собрания в выходной день, чтобы обеспечить больше участников;
  • приглашение профессиональных фасилитаторов;
  • общее определение основных условий, которые являются желанными для общины, их конкретизация и предложение стратегии для достижения этих условий.

Оценка современного состояния. Чтобы определить необходимые меры, которые необходимо принять для достижения желаемых условий, следует оценить современное состояние и сравнить его с желаемым, включая «хорошо, плохо и ужасно», но не сосредотачиваясь только на «плохом» и «ужасном». «Хорошо» - это ресурсы, которые можно вложить в желаемое будущее. Затем группа обсуждает их и выбирает пять условий, которых необходимо достигнуть. Это помогает сосредоточить внимание на желаемом будущем, а не на бесчисленных современных проблемах.

Как правило, люди субъективно оценивают собственные представления о современных условиях. Одним из полезных путей оценки современных условиях является использование критериев. Для определения критериев необходимо:

  • определить несколько результатов, по которым существует подавляющее согласие присутствующих;
  • проверить, можно ли их количественно и качественно вымерять;
  • определить набор критериев, отражающих весь спектр желаемых условий в сфере избранных интересов.

Оценка ресурсов общества. Понимание современного состояния общины включает осознание того, какими ресурсами обладает общество, а не только того, чем ее современные условия отличаются от желаемых. Достаточно часто общины имеют заниженное мнение о существующих и, соответственно, завышенное относительно необходимых ресурсов (природных, культурных, экономических и других).

По окончании собрания менеджеры проекта упорядочивают материалы и передают их Комиссии по мониторингу показателей.

Комиссия по мониторингу показателей. Комиссия осуществляет постоянный мониторинг процесса разработки плана. Это может быть группа волонтеров (20 или менее человек). Основной задачей этой группы является формулирование желаемых условий, определение мер, которые необходимо принять для этого, и отслеживания состояния реализации. Ключевые аспекты этого процесса включают: привлечение к работе людей, умеющих работать с данными и анализировать их; определение показателей, работу постоянных работников над поиском новых данных (не ждите, что волонтеры будут заниматься этой скрупулезной и длительной работой), обнародования результатов работы.

Стратегии и выбор. Община делает выбор стратегии в процессе деятельности - пробуя новые подходы, оценивая результаты и изменяя процедуры, а также учась на ошибках, а не привязываясь к жесткому плану действий. Ключевыми элементами этого этапа являются: пробные шаги; оценка промежуточных результатов; применение иного подхода, если предыдущий не дал желаемых результатов.

Риски и препятствия.

  • Так как такой подход к стратегическому планированию является достаточно новым и необычным, он требует дополнительного обучения заинтересованных сторон, которые должны отказаться от привычки сосредотачиваться на проблемах, а привыкнуть ориентироваться на результаты.

  • Этот метод стратегического планирования требует больше времени, чем другие. Возможно, его лучше применять в относительно малой группе, которой будет легче сформулировать четкий план мероприятий.

Как их преодолеть? Используя этот подход к стратегическому планированию, община должна думать о:

  • результатах, а не средствах; желании, а не проблемах;
  • конкретных, не расплывчатых целях, а это означает уход от не измеряемых («больше», «меньше», «возросло», «уменьшилось»), расплывчатых («содействовать», «улучшить», «привлечь») или нереальных (достичь 100%) показателей.

Результаты разработки плана в сельских программах многих стран, международные проекты «Здоровой общины», а также студенческие организации во всем мире продемонстрировали на практике его эффективность в обеспечении энергичного и стабильного развития к желаемому будущему.

 

Материалы по теме

УЧЕБНИК

ПРЕЗЕНТАЦИЯ

Про усилия местной власти по привлечению общественности к работе над планом климатических действий рассказвывает Райан Белл, менеджер проектов по устойчивому развитию в округе Аламида (штат Окленд, США):

ПОЛЕЗНЫЕ ССЫЛКИ:

FACEBOOK YOUTUBE TWITTER

© 2015–2018 CLEEN